EDUS-INFO > Kolumna > Članek
 
          - +   *  

Kolumna

27.5.2013

prof. dr. Miro Cerar

Dve pomembni ustavni spremembi

Državni zbor je v petek 24. 5. 2013 sprejel in razglasil dve pomembni ustavni spremembi. Z enim ustavnim zakonom je bistveno spremenil ureditev zakonodajnega referenduma (90., 97. in 99.  člen Ustave), z drugim pa je predpisal t.i. fiskalno pravilo (148. člen Ustave). Čeprav sta obe spremembi v marsičem neodvisni druga od druge, ju delno povezuje problematika zakonodajnega referenduma.

Pred več kot letom dni, točneje 16. 4. 2012, sem na tem mestu objavil kolumno z naslovom »Fiskalno pravilo«, v kateri sem najprej omenil, da je Državni zbor teden poprej sprejel vladni predlog za začetek postopka za spremembo 148. člena Ustave, nato pa sem razpravljal o nekaterih tedanjih vprašanjih v zvezi s predlagano spremembo. Zdaj, ko je fiskalno pravilo  (tj. pravilo uravnoteženih javnih financ) sprejeto, se velja predvsem ozreti naprej, kajti nova ustavna določba 148. člena sama po sebi še ne zagotavlja uveljavitve tega pravila. Le-to bo natančneje urejeno šele z zakonom, ki ga mora Državni zbor sprejeti v naslednjih šestih mesecih, pri čemer mora za sprejem tega zakona glasovati kar dvotretjinska večina vseh poslancev.

Nekoliko drugačna je situacija s spremenjenim 90. členom Ustave. Tudi tu bo morala biti spremenjena ureditev zakonodajnega referenduma podrobneje urejena z zakonom (s spremembo Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi - ZRLI), pri čemer pa sprejeti ustavni zakon določa, da spremenjena ustavna ureditev že kar neposredno velja ter da se jo do sprememb zakona uveljavlja ob smiselni uporabi sedanjega ZRLI.

Obe ustavni spremembi sta zelo pomembni. Sprememba 90. člena prinaša omejitev in spremembo dosedanje preohlapne oziroma deloma neprimerne ureditve zakonodajnega referenduma, sprememba 148. člena pa pomeni zavezo, da bomo z ustreznimi fiskalnimi in drugimi ukrepi v državi postopno uravnotežili javne finance. Obe spremembi sta se pripravljali dlje časa, tako da sta lahko strokovni skupini, ki sta bili za pomoč pri njuni pripravi angažirani s strani ustavne komisije Državnega zbora, v miru opravili svoje delo, politika pa je imela dovolj časa za tehten premislek o nujnosti in smiselnosti obeh sprememb. Kljub temu nobena od sprememb v širši politični in strokovni javnosti ni strokovno ali politično nesporna, zato je v zvezi z njima tudi v prihodnje mogoče pričakovati različne kritike in polemike. Ob tem lahko ugotovimo, da je politični,  pravni in drugačen pomen in domet obeh ustavnih sprememb za zdaj v precejšnji meri tudi nekoliko nejasen oziroma nepredvidljiv.

Spremenjeni 90. člen Ustave dovoljuje zakonodajni referendum izključno le še na zahtevo najmanj štirideset tisoč volivcev (vlagatelji referendumske zahteve torej ne morejo biti več poslanci ali Državni svet), pri čemer se lahko, tako kot doslej, na referendumu odloča le o celotnem sprejetem, vendar še neuveljavljenem zakonu. Za razliko od dosedanjega potrditvenega referenduma, je zdaj zakonodajni referendum opredeljen kot zavrnitveni, kar pomeni, da se na referendumu glasuje o zavrnitvi sprejetega zakona, pri čemer je ta zavrnjen, če proti njemu glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali, pod pogojem, da proti zakonu glasuje najmanj petina vseh volivcev. Takšne določbe seveda terjajo, da predlagatelji referenduma zmožni v okviru celotnega volilnega telesa za referendumsko udeležbo mobilizirati najmanj petino tistih volivcev, ki bodo glasovali proti sprejetemu zakonu in s tem onemogočili njegovo uveljavitev. Temu kvantitativnemu ustavnemu pogoju se pridružuje še t.i. vsebinska omejitev zakonodajnega referenduma, kajti tega v prihodnje ne bo več dopustno razpisati o nekaterih posebnih kategorijah zakonov (npr. o zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev varnosti države, o zakonih, ki odpravljajo protiustavnost na področju človekovih pravic ali o zakonih o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter o zakonu, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna).

Vse te omejitve zakonodajnega referenduma so v zadnjih mesecih dodobra razburile del civilne družbe in stroke, ki menita, da se želi politična oblast na ta način v prihodnje izogniti referendumom o nekaterih ključnih reformnih in drugih radikalnejših finančnih, ekonomskih, socialnih in drugih ukrepih. V tem se ti predstavniki civilne družbe in stroke zagotovo ne motijo, pri čemer pa je treba upoštevati, da so ravno zakonodajni referendumi v času Pahorjeve vlade vsaj za eno leto zavrli sprejem nujnih reform ter da smo bili tudi v letih pred tem praktično vsi državljani nezadovoljni s številnimi zakonodajnimi referendumi, ki so bili najpogosteje le sredstvo medsebojnega obračunavanja političnih elit ali zaviranja nekaterih zakonodajnih sprememb s strani ožjih interesnih skupin (seveda pa to ne velja enako za vse primere), pri čemer je bila udeležba na večini teh referendumov izrazito nizka, njihovi pozitivni družbeni učinki pa relativno majhni.

Sedanja ustavna sprememba, glede katere se je ustavna stroka resnično poenotila v zavidljivo velikem obsegu, upošteva pretekle negativne referendumske izkušnje ter v precejšnji meri sledi referendumskim modelom iz drugih demokratičnih sistemov. Osebno ob tem še vedno mislim, da bi bilo mogoče spremembe referendumske ureditve iskati tudi v drugih smereh, predvsem v tistih, ki bi pomenile na eni strani zaostritev vstopnega pogoja za referendum (kar bi se doseglo z zvišanjem zahtevanega števila podpisov za vložitev zahteve za referendum in hkrati z bistvenim podaljšanjem roka za zbiranje teh podpisov – slednje bi potencialno zagotavljalo tudi večjo udeležbo na referendumu), na drugi strani pa bi omogočile tudi, da se lahko referendum izvede o posameznem zakonskem vprašanju. Po dosedanji in novi ureditvi namreč velja, da je referendum mogoč le o celotnem zakonu (četudi je npr. med stotimi ali dvestotimi zakonskimi členi sporen le en sam), hkrati pa volivci ne moremo predlagati referenduma o nobenem zakonsko relevantnem vprašanju, če to ni zajeto v zakonu, ki ga je ravnokar sprejel Državni zbor. Seveda so vsa ta moja in mnoga druga razmišljanja zdaj brez pravega pomena, kajti ustavna sprememba je bila ravnokar sprejeta in zato verjetno kar nekaj časa ni pričakovati nove formalne ustavne razprave na to temo – razen, seveda, če ne pride do kake res hude politične krize ali česa podobnega.

Vsi, ki bodo tudi v prihodnje vneto kritizirali to ustavno spremembo, pa se morajo skupaj z nami, pravniki, verjetno še bistveno bolj zamisliti nad omejitvijo zakonodajnega referenduma, ki ga prinaša fiskalno pravilo (sprememba 148. člena Ustave), čeprav tu referendum sploh ni izrecno ustavno omenjen. Dejstvo je namreč, da bo morala biti v prihodnje vsaka zahteva za zakonodajni referendum preučena tudi v luči možnega vpliva takšnega referenduma na zagotavljanje uravnoteženosti javnih financ. In če bomo na tem področju v prihodnjih letih še vedno tako tenko piskali kot zdaj, bo lahko praktično vsak referendum v tem pogledu pod vprašajem. Ker si skoraj ni mogoče zamisliti pomembnejšega zakona, ki ne bi imel vpliva na financiranje javne porabe, bo torej treba pri vsaki referendumski zahtevi posebej ugotoviti, ali referendum ne bi porušil ravnovesja med javnofinančnimi prejemki in izdatki (pri čemer gre tako za prejemke in izdatke državnega proračuna, kot tudi za tiste iz zdravstvene in pokojninske blagajne ter ne nazadnje iz proračunov lokalnih skupnosti), kar bo lahko vsakič znova močno spolitizirano in hkrati zahtevno strokovno vprašanje. Če ob tem upoštevamo, da imamo v Ustavi zapisano tudi načelo socialne države (2. člen) ter zagotovljene nekatere socialne človekove pravice (npr. pravici do socialne varnosti in do zdravstvenega varstva – 50. in 51. člen), bo moralo v eventualnem sporu glede razmerja med temi načeli oziroma pravicami ter fiskalnim pravilom odločati Ustavno sodišče, katerega praksa je bila v takšnih in podobnih primerih že doslej nadvse nepredvidljiva in včasih tudi nedosledna. To pomeni, da smo se v tem pogledu glede zakonodajnega referenduma v precejšnji meri podali tudi na »pot v neznano«.

Prav tako lahko o poti v neznano vsaj delno govorimo tudi glede fiskalnega pravila kot takšnega, kajti, kot rečeno, bo način in časovni okvir izvajanja ustavne določbe o srednjeročnem uravnoteženju prihodkov in izdatkov proračunov države uredil šele t.i. dvotretjinski zakon. Ta isti zakon bo uredil tudi merila za določitev izjemnih okoliščin, v katerih bo dopustno začasno odstopiti od takšnega uravnoteženja. Ker je postopek za sprejem tega zakona celo zahtevnejši od postopka za spremembo ustave, lahko seveda le upamo, da bo našim poslancem v prihodnjih šestih mesecih v tem pogledu uspelo doseči dvotretjinsko soglasje. Zdaj bodo namreč sami neposredno doživeli vso težo posledic, ki so si jih naložili s tem, ko so se odločili fiskalno pravilo posebej zapisati v Ustavo.

Sam sicer fiskalnemu pravilu, še posebej če ustrezno dopušča nujne izjemne odstope (npr. za oživljanje gospodarstva v ekonomsko kriznih razmerah), nikakor ne nasprotujem, kajti ta t.i. »gospodinjska makroekonomska logika« mi je blizu, saj v dobrih (konjunkturnih) časih narekuje (tudi) varčevanje za slabe čase, v slednjih pa ob ustrezni interpretaciji dopušča dovolj manevrskega prostora za različne izjemne ukrepe. Toda ob tem se občasno še vedno sprašujem, ali morebiti nimajo v (marsi)čem prav tudi tisti poznavalci makroekonomskih in finančnih teorij in praks, ki fiskalnemu pravilu ugovarjajo.

Vsekakor upam, da se tega ne bo razlagalo v smeri, ki bi nas pri reševanju sedanje krize vodilo v kake izrazite neoliberalne ekonomske in finančne prijeme. Prav tako tudi upam, da se ne motijo vsi tisti, ki so menili, da je treba fiskalno pravilo prvič uporabiti že za pripravo proračunov države za leto 2015, kajti nobene resnične ovire ni bilo za to, da se zaradi možnosti »mehkejšega« prehoda k doslednemu upoštevanju fiskalnega pravila to obdobje raztegne do leta 2017. Kakorkoli že, Ustavo moramo v vsakem primeru jemati resno, zato lahko le upamo, da se ekonomisti in politiki pri navedeni oceni niso v čem ušteli ter da bo fiskalno pravilo dolgoročno uspešno v svojem temeljnem namenu.

prof. dr. Miro Cerar
miro.cerar@pf.uni-lj.si

Vabljeni h komentiranju članka na Forum PRAVNIKI.


Stališča v prispevkih so izključno mnenja avtorjev in ne izražajo mnenja družbe LEXPERA d.o.o., ki za vsebino prispevkov ne odgovarja.

Arhiv

Zadnje kolumne


Avtor

prof. dr. Miro Cerar
Pravna fakulteta v Ljubljani
miro.cerar@pf.uni-lj.si

 

2014
2013
2012